Der Reaktorunfall in Fukushima 2011 hat zu einer veränderten Risikobeurteilung atomarer Anlagen und zum vorgezogenen Ausstieg aus der Stromerzeugung durch Kernenergie geführt. Damit verbunden war und ist auch eine Neuausrichtung der Atomaufsicht. Baden-Württemberg hat in den letzten Jahren mit einer Reihe von Maßnahmen die Aufsicht neu strukturiert und neue Schwerpunkte gesetzt.
Die staatliche Überwachung der Kernenergie in Baden-Württemberg erfolgt laut den Überprüfungen der IAEA (International Atomic Energy Agency) in den Jahren 2008 und 2011 (International Peer Review Service – IRRS) auf einem hohen Niveau. Beigetragen hat dazu vor allem, dass das Umweltministerium schon vor rund 15 Jahren mit einer Aufsichtskonzeption [PDF; 01/19] und einem Aufsichtshandbuch [PDF; 11/16] detaillierte interne Regelungen geschaffen hat, die in der Folgezeit zu einem umfassenden Managementsystem ausgebaut wurden. Außerdem arbeitet in der zuständigen Abteilung im Umweltministerium fachkundiges und engagiertes Personal. Als selbstlernende Organisation mit einer kritisch hinterfragenden Grundhaltung hat die Abteilung auch auf erkannte Defizite zu reagieren.
Die letzten Kernkraftwerke in Deutschland, darunter auch Block II in Neckarwestheim, werden spätestens Ende 2022 ihren Betrieb einstellen. Weiterhin ungelöst blieb jedoch das Problem der Entsorgung der hochradioaktiven Abfälle. Durch die Festlegungen auf den Standort Gorleben aufgrund eines – jedenfalls nach heutigen Maßstäben – unzureichenden Auswahlverfahrens war die Endlagererkundung in einem gesellschaftlichen Konsens nicht möglich und selbst im Falle eines positiven Erkundungsergebnisses rechtlich fragwürdig.
Auf der Grundlage des Koalitionsvertrags hat sich die Landesregierung dieses Problems angenommen. Sie hat sich für ein neues, ergebnisoffenes, bundesweites Suchverfahren ohne regionale Tabus eingesetzt und mit ihrem Eckpunktepapier den entscheidenden Anstoß gegeben. Das Bestreben, in einem breiten politisch-gesellschaftlichen Konsens eine neue ergebnisoffene Endlagersuche in Deutschland zu beginnen, ist mit dem Standortauswahlgesetz zu einem positiven Ergebnis geführt worden.
Der baden-württembergische Ministerpräsident und der baden-württembergische Umweltminister haben durch ihre Bereitschaft, Verantwortung für die Lasten der Vergangenheit zu übernehmen und durch intensive Verhandlungen, das Erreichen dieses Meilensteins ermöglicht. Hierzu gehörte auch das politische Einverständnis mit der Rücknahme und Lagerung der Wiederaufarbeitungsabfälle aus La Hague durch EnBW Energie Baden-Württemberg AG im Zwischenlager Philippsburg bis zur Ablieferung an ein Endlager.
Der Endlagersuche nach dem Standortauswahlgesetz geht eine Untersuchung und Bewertung der für das Auswahlverfahren relevanten Grundsatzfragen in der „Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe“ voraus. Diese sogenannte Endlagerkommission soll spätestens Mitte 2016 dem Bundestag und Bundesrat einen Bericht vorlegen. Durch die Mitarbeit von Umweltminister Untersteller in der 33-köpfigen Endlagerkommission wird das starke Engagement des Landes bei der Endlagerfrage fortgesetzt.
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Mit der Verabschiedung der „Sicherheitsanforderungen an Kernkraftwerke“ 2012 und der Interpretationen 2013 hat der Länderausschuss für Atomkernenergie – auch aufgrund der Einflussnahme des Umweltministeriums – ein neues kerntechnisches Regelwerk in Kraft gesetzt. Damit wurden Lücken in den bisherigen Vorschriften gefüllt und die Anforderungen an den aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik angepasst. Die frühere Bundesregierung hat die Formulierung durchgesetzt, dass die Veröffentlichung des neuen Regelwerks kein Anlass für eine gesonderte Sicherheitsüberprüfung sei.
Die baden-württembergische Atomaufsicht hat gleichwohl eine ergänzende Sicherheitsüberprüfung der Kernkraftwerke Philippsburg 2 und Neckarwestheim II veranlasst. Die noch auf der Basis des bisherigen Regelwerks durchgeführte Sicherheitsüberprüfung soll damit ergänzt werden. In einem gestuften Verfahren werden neue Sicherheitsnachweise geführt und bestehende überprüft, soweit Anforderungen für die Störfallbeherrschung neu gefasst, geändert oder erweitert wurden.
Mit der gutachterlichen Prüfung wurde die TÜV SÜD ET unter Hinzuziehung des Physikerbüros Bremen beauftragt. Die Erstellung und Einreichung von Nachweisen durch den Betreiber und die Prüfung durch die beauftragten Sachverständigen erfolgt, abhängig von der sicherheitstechnischen Bedeutung, dabei sukzessive. Mit dem Abschluss des aufwendigen Prüfverfahrens ist nicht vor 2018 zu rechnen.
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Aufgrund der geänderten Risikobeurteilung nach dem Unfall in Fukushima wurden im Rahmen von verschiedenen nationalen und internationalen Sicherheitsüberprüfungen und Sicherheitsbewertungen Verbesserungspotenziale der Kernkraftwerke identifiziert. Das Umweltministerium hat für jedes Kernkraftwerk die identifizierten Maßnahmen mit Realisierungsterminen im Fukushima-Aktionsplan Baden-Württemberg festgelegt und den Aktionsplan detailliert und mit den angestrebten Umsetzungsterminen im Internet veröffentlicht. Der Aktionsplan wird regelmäßig aktualisiert und fortgeschrieben. Der bundesweite Aktionsplan wurde später in ähnlicher Weise veröffentlicht. Inzwischen sind die wesentlichen sicherheitsverbessernden Maßnahmen (zusätzliche mobile Dieselaggregate, feste Anschlüsse für die mobilen Aggregate, zusätzliche Möglichkeiten zur Kühlung der Brennelemente im Lagerbecken und anderes) umgesetzt. Die Atomaufsicht wird die weitere Umsetzung des Aktionsplans konsequent verfolgen.
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Umweltminister Untersteller hat nach Amtsübernahme die sicherheitstechnische Untersuchung von drei Ereignissen im Kernkraftwerk Philippsburg 2 in den Jahren 2009 und 2010 beauftragt, die nicht gemeldet und eingestuft und nur aufgrund eines anonymen Hinweises bekannt wurden. Gegenüber dem Anlagenbetreiber hat der Minister umfangreiche Maßnahmen zur Verbesserung von Sicherheitsmanagement und Sicherheitskultur verlangt.
Aber auch die Aufsichtsbediensteten müssen auf allen Hierarchie-Ebenen ihre Tätigkeit und Abläufe laufend hinterfragen. Daher hat das Umweltministerium sein eigenes Vorgehen bei der Behandlung der Ereignisse tiefergehend analysiert. Zur Überprüfung hat die Abteilung eine interne Arbeitsgruppe eingesetzt, die Verbesserungsmaßnahmen vorgeschlagen hat. Die Maßnahmen wurden umgesetzt. Sie betrafen unter anderem den Umgang mit anonymen Hinweisen, die Beaufsichtigung von Änderungsmaßnahmen, das im Leitbild dargelegte Selbstverständnis der Aufsichtsbehörde sowie die interne und externe Kommunikation. Der Bericht der internen Überprüfung ist vollständig im Internet veröffentlicht. Die interne gründliche Aufarbeitung der strukturellen Schwächen entspricht dem Selbstverständnis der Atomaufsicht als einer lernenden Organisation.
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Die Atomaufsicht hat Ende 2011 ein Aufsichtsprogramm gestartet, das die personellen und organisatorischen Änderungen infolge des beschlossenen Atomausstiegs zum Gegenstand hat. Die Inspektionen und Befragungen erfassen auch die Aufrechterhaltung des Know-hows und der Motivation des Personals. EnBW Energie Baden-Württemberg AG hat in den Kernkraftwerken durch eine langfristige Personalplanung, durch Aufzeigen der anspruchsvollen Tätigkeiten beim Rückbau und durch eine Beschäftigungsgarantie die Unsicherheiten der Beschäftigten bezüglich ihrer beruflichen Zukunft reduziert. Es kam zu keinem Abwandern von Erfahrungsträgern. Die aufsichtlichen Kontrollen befassen sich ferner mit den Auswirkungen des EnBW-weiten Sparprogramms und der Arbeitszeitreduktion auf die Sicherheit der Kernkraftwerke.
Im Jahr 2014 hat die EnBW Energie Baden-Württemberg AG Genehmigungsanträge zur Anpassung der Betriebsorganisation an die geänderten Rahmenbedingungen in den fünf Kernkraftwerken gestellt. Die Genehmigungen wurden Ende 2014 erteilt und die geänderte Organisation ist seit 1. Januar 2015 in Kraft. Die neue Organisation ist besser an die Aufgaben und Abläufe angepasst, die sich durch den gleichzeitigen Leistungsbetrieb der Blöcke Philippsburg 2 und Neckarwestheim II und die Abschaltung der Blöcke Philippsburg 1 und Neckarwestheim I mit den dort anstehenden Rückbauplanungen ergeben. Die Umsetzung der Organisationsänderung, die veränderten Aufgabenstellungen und die Bearbeitung der zusätzlichen Aufgaben im Zusammenhang mit der Rückbauplanung sind ebenfalls Gegenstand des Aufsichtsprogramms.
Die baden-württembergische Aufsichtsbehörde hat schon seit vielen Jahren besonderes Augenmerk auf die Kontrolle der menschlich-organisatorischen Faktoren gelegt. Diese Aufsicht wurde in den letzten Jahren weiterentwickelt und verstärkt. Das dürfte mit dazu beigetragen haben, dass auf Betreiber-Seite dieser Thematik ein hoher Stellenwert und entsprechende Aufmerksamkeit zugewiesen wird.
Mit der Atomgesetz-Novelle 2011 wurden die sofortige Abschaltung von acht Kernkraftwerken und die schrittweise Abschaltung der verbliebenen neun Kernkraftwerke mit Zustimmung des Landes Baden-Württemberg gesetzlich festgelegt. Der von der Bundesregierung erstellte Gesetzentwurf war nicht sicherheitstechnisch begründet und damit rechtlich angreifbar. Auch in der Stellungnahme der Bundesregierung gegen die Verfassungsklage der Betreiberfirmen E.ON, RWE und Vattenfall fehlt der Risikoaspekt.
Deshalb hat Baden-Württemberg gemeinsam mit Schleswig-Holstein eine umfangreiche verfassungsrechtliche und risikobezogene Verteidigung mit seinen Prozessvertretern erarbeitet und in das Verfahren eingebracht. Die Landesregierung ist dem Verfahren beigetreten und betrachtet es als ihre Pflicht, den von ihr mitbeschlossenen Ausstieg verfassungsrechtlich zu verteidigen. Eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts wird 2016 erwartet.
Bei der Überwachung der Nuklearanlagen ziehen die Überwachungsbehörden in großem Umfang Sachverständige hinzu. Diese sind weitgehend in TÜV-Organisationen beschäftigt, die die Anlagen seit ihrer Errichtung überprüfen. Auch wenn sich die Aufgabenerledigung auf einem hohen fachlichen Niveau bewegt, kann die Zuziehung zusätzlichen Fachwissens bzw. die Berücksichtigung anderer Sichtweisen qualitätssteigernd wirken. Deshalb ist es wichtig, nicht nur wie bislang in Einzelfällen, sondern systematisch weitere Sachverständige hinzuzuziehen.
Im Vergabeverfahren von Gutachterleistungen, die bisher von der KeTAG Baden-Württemberg – einer Gutachtergemeinschaft aus TÜV SÜD München und Pöyry Mannheim – erbracht wurden, hat die Atomaufsicht deshalb einen hohen Wert auf Gutachterpluralität gelegt. Den Zuschlag erhielten eine Bietergemeinschaft aus KeTAG und Öko-Institut (für Los 1: meldepflichtige Ereignisse, Betriebsbegehungen und Qualitätssicherungsüberwachung) und eine Bietergemeinschaft aus Energiesysteme Nord und Physikerbüro Bremen (für Los 2: Aufsicht über die Zwischenlager).
Für die spezielle Aufgabe der frühzeitigen Klärung von Vorkommnissen im Hinblick auf ihre sicherheitstechnische Relevanz und die Meldepflicht hat die Aufsichtsbehörde vorgegeben, dass neben Sachverständigen von KeTAG und Öko-Institut noch weitere, vom UM bestimmte kritische Sachverständige in der sogenannten Clearing-Stelle hinzugezogen werden. Derzeit nehmen diese Funktion die Sachverständigenorganisationen ESN und Physikerbüro Bremen wahr. Das Umweltministerium sieht die pluralistisch besetzte Clearing-Stelle als wichtige Maßnahme gegen das Risiko der unzureichenden sicherheitstechnischen Beurteilung von Ereignissen an.
Eine entscheidende Neuausrichtung der Atomverwaltung erfolgte im Hinblick auf die Intensivierung von bereitgestellten Informationen, die stärkere Einbindung der Öffentlichkeit und die Verbesserung der Transparenz bei behördlichen Entscheidungen. Auf Initiative des Umweltministeriums wurden für die Standorte Neckarwestheim und Philippsburg Informationskommissionen eingerichtet. Die Kommissionen setzen sich aus lokalen Mandatsträgern, Vertreterinnen und Vertretern der Landtagsfraktionen sowie von Verbänden und Bürgerinitiativen zusammen. Die Informationskommissionen tagen zwei- bis dreimal pro Jahr. Sie sind an die jeweiligen Landratsämter angegliedert und werden von den Landräten geleitet. Die Themenauswahl für die Sitzungen liegt allein bei den Kommissionsmitgliedern. Vertreterinnen und Vertreter des Betreibers und der Aufsichtsbehörde nehmen regelmäßig an den Sitzungen teil. Sie tragen Informationen bei und stehen für Fragen zur Verfügung.
Dem Ziel einer hohen Transparenz dienen außerdem die Informationen, die im Internet zur Verfügung gestellt werden, beispielsweise der oben genannte Fukushima-Aktionsplan. Baden-Württemberg unterstützt ferner das Vorhaben, Informationen über die Kernkraftwerke und ihre Sicherheitsüberwachung in einem von Bund und Ländern gemeinsam getragenen Informationsportal bereitzustellen.
In dem Verfahren zur Errichtung eines neuen Laborgebäudes am Institut für Transurane (ITU) wie auch bei der zweiten Abbaugenehmigung für das Kernkraftwerk Obrigheim (KWO) war keine formale Öffentlichkeitsbeteiligung vorgesehen. Um dem Anliegen einer umfassenden Beteiligung nachzukommen, wurde für diese Vorhaben in Form einer Mediation (ITU) und eines Vor-Ort-Termins für die Bevölkerung (KWO) eine Diskussionsplattform geschaffen. Damit wurden auch in diesen Verfahren den Betroffenen Beteiligungsmöglichkeiten weit über das gesetzlich Vorgeschriebene hinaus eröffnet.
In den Genehmigungsverfahren zu den Stilllegungs- und 1. Abbaugenehmigungen für die Kernkraftwerke Neckarwestheim I und Philippsburg 1 fanden 2015 die Erörterungstermine statt. Vertreterinnen und Vertreter von Bürgerinitiativen und Umweltverbänden haben die Veranstaltungen kritisiert. Das UM hat auf diese Kritik reagiert und den zweiten Öffentlichkeitstermin bereits entsprechend gestaltet. Um die grundsätzliche Kritik aufzunehmen und Verbesserungen für die Zukunft zu initiieren, hat das Umweltministerium zudem das Öko-Institut beauftragt, die verschiedenen bisher im Bereich der Atomaufsicht praktizierten Formate der Öffentlichkeitsbeteiligung auszuwerten. Dabei wurde auch ein Workshop mit Bürgerinitiativen und Umweltverbänden durchgeführt.
In den Ländern Europas und darüber hinaus wurden nach dem Unfall in Fukushima keine ähnlich einschneidenden Konsequenzen gezogen wie in Deutschland. Die Landesregierung setzt sich für eine allgemeine Laufzeitbegrenzung ein und dafür, dass bei der weiteren Nutzung der Kernenergie einheitliche hohe Sicherheitsstandards zum Tragen kommen.
Dem Ziel des Umweltministeriums, bei der Novellierung der Richtlinie der Europäischen Union zur nuklearen Sicherheit über ein allgemein gehaltenes Sicherheitsziel hinaus konkrete Sicherheitsanforderungen und eine Laufzeitbeschränkung festzulegen, hat sich der Bundesrat auf Antrag der Landesregierung angeschlossen. Die Bundesregierung hat das Ziel des Bundesrats und des Umweltministeriums, überprüfbare Sicherheitsanforderungen festzulegen, nicht unterstützt. Das Umweltministerium wird jedoch insbesondere im Rahmen der neu eingeführten europaweiten themenbezogenen Sicherheitsüberprüfungen darauf Wert legen, dass diese mit klaren Sicherheitsanforderungen hinterlegt werden.
Das Umweltministerium hat den Stresstest der Europäischen Union zum Anlass genommen, die Sicherheit der grenznahen Kernkraftwerke Fessenheim in Frankreich und Beznau in der Schweiz zu bewerten. Es hat das Öko-Institut beauftragt, die beim europäischen Stresstest vorgelegten Unterlagen zu beurteilen. Da es keine europaweit gültigen konkreten Sicherheitsanforderungen gibt, wurde die Sicherheitsbewertung anhand der von der Reaktor-Sicherheitskommission beim Stresstest nach Fukushima verwendeten Kriterien vorgenommen. Dabei haben die Sachverständigen Schwächen im Anlagendesign ausgewiesen. Das Umweltministerium hat die Gutachterergebnisse öffentlich gemacht und den verantwortlichen Ministern und zuständigen Behörden übermittelt. Sie wurden in den Fachdiskussionen der Deutsch-Französischen Kommission und der Deutsch-Schweizerischen Kommission aufgegriffen.
Die vor kurzem veröffentlichte Aktualisierung des Gutachtens zum Kernkraftwerk Fessenheim macht deutlich, dass die vorgenommenen Nachrüstungen zwar punktuell Verbesserungen bewirken, die grundlegenden Schwächen des Anlagendesigns damit jedoch nicht behoben werden. Umweltminister Untersteller hat sich daher erneut an die französische Umweltministerin Royal gewandt und aus Sicherheitsgründen eine rasche Abschaltung angemahnt.
In den bilateralen Kommissionen Deutsch-Schweizerische Kommission und Deutsch-Französische Kommission, die auf deutscher Seite vom Bundesumweltministerium geleitet werden, arbeitet Baden-Württemberg konstruktiv und intensiv mit. Die bewährte gute Abstimmung und sachorientierte Zusammenarbeit bei der Katastrophenschutzplanung sowie die frühzeitige offene Information über das Betriebsgeschehen in den grenznahen Kernkraftwerken haben für Baden-Württemberg hohe Bedeutung.
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Die Atomaufsicht in Baden-Württemberg hat seit 2011 eine Neuausrichtung erfahren. Besonders deutlich wird diese bei der Endlagerthematik und der rechtlichen Verteidigung des Ausstiegs. Auch bei der Beteiligung der Öffentlichkeit, der pluralistischeren Zuziehung von Sachverständigen und der Kernenergiesicherheit in Europa sind Initiativen ergriffen und Veränderungen eingeleitet worden. Die Sicherheit der noch betriebenen Kernkraftwerke hat aufgrund des hohen Risikopotenzials laufender Anlagen weiterhin die höchste Bedeutung. Die in Baden-Württemberg ergriffenen Aufsichtsmaßnahmen, Überprüfungen und Nachrüstungen haben ein bundesweit herausragendes Niveau. Dieses hohe Niveau der Atomaufsicht in Baden-Württemberg soll auch in Zukunft gehalten werden.