In jedem Jahr trifft sich eine Vielzahl an Delegierten zu den Weltklimakonferenzen (Conference of the Parties; COP) der UN-Klimarahmenkonvention. Dort ringen die Vertreterinnen und Vertreter der Nationalstaaten um einvernehmliche Lösungen für den Klimaschutz. Da es sich beim Klimawandel um ein globales Problem handelt, das von keinem Land alleine gelöst werden kann, ist ein solch koordiniertes Vorgehen auf internationaler Ebene nötig.
In diesem Artikel erhalten Sie einen Überblick über die Inhalte der UN-Klimarahmenkonvention, den Aufbau der internationalen Klimaverhandlungen und über die wichtigsten Meilensteine bei den jährlichen Klimakonferenzen. Abschließend erfolgt eine Bewertung der internationalen Bemühungen für den Klimaschutz und gegen die negativen Folgen des Klimawandels.
Historie
Im Jahr 1992 hat die Staatengemeinschaft die UN-Klimarahmenkonvention (United Nations Framework Convention on Climate Change; UNFCCC) beschlossen. Auf dem Umweltgipfel in Rio de Janeiro in Brasilien unterzeichneten 154 Staaten das Dokument, das allerdings erst 1994 in Kraft trat..
Vorausgegangen waren bereits einige wichtige Treffen von Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern. So fand 1979 die erste wissenschaftliche Weltklimakonferenz (World Climate Conference) statt. 1988 begründeten das Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP) und die Weltmeteorologie-Organisation (WMO) den Weltklimarat IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change). Mit seinen Sachstands- und Sonderberichten bildet der IPCC auch heute noch eine wichtige Grundlage für politisches Handeln. Im selben Jahr begannen die politischen Verhandlungen, die schließlich in der UN-Klimarahmenkonvention mündeten.
Inhalt
Ziel der UN-Klimarahmenkonvention ist die „Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Level, welches einen gefährlichen Einfluss auf das Klimasystem verhindert“. Zur Erreichung des Ziels wird die „gemeinsame, aber unterschiedliche Verantwortung sowie entsprechende Kapazitäten“ der Nationalstaaten betont. Denn die Nationalstaaten besitzen abhängig von ihrer Wirtschaftskraft verschiedene (unter anderem finanzielle) Möglichkeiten und tragen historisch Verantwortung für den Klimawandel – je nach ihren Emissionen von Treibhausgasen in der Vergangenheit.
Hinter den manchmal unklaren Formelkompromissen verbirgt sich die Tatsache, dass eine Konvention nur Grundsätze und Prinzipien festlegt. Einzelheiten und Details sollen die Länder anschließend im Nachgang aushandeln. Daher finden die jährlichen Vertragsstaatenkonferenzen, sogenannte Conferences of the Parties (COPs), statt.
Ablauf der Verhandlungen
Bei den Verhandlungen gilt das Konsensprinzip – alle Mitglieder der UN-Klimarahmenkonvention müssen den Beschlüssen zustimmen. Bei sehr unterschiedlich gelagerten Interessen und Ausgangssituationen der mittlerweile 197 Vertragsstaaten gestaltet sich dies oftmals sehr schwierig. Zur Vereinfachung der Verhandlungen gibt es aber verschiedene Verhandlungsgruppen – die Europäische Union ist eine davon.
Die meisten Gruppen teilen sich dabei in Industrie- und Entwicklungsländer. Denn die UN-Klimarahmenkonvention von 1992 sieht eine solche binäre Zweiteilung der Länder vor und schiebt die primäre Verantwortung für den Klimaschutz den Industriestaaten zu. Da sich sowohl die wirtschaftlichen als auch die politischen Realitäten in manchen Staaten seither stark geändert haben, führt dies immer wieder zu Kritik und schwierigen Verhandlungen. Dennoch konnten bereits vielfältige Beschlüsse erzielt werden, wie die Bilderserie im Anschluss zeigt.
: COP28 in Dubai
Vom 30. November bis 12. Dezember 2023 fand die Weltklimakonferenz COP28 in Dubai statt. Die wichtigsten Ergebnisse der diesjährigen COP waren:
- „Global Stocktake“ (GST): Erstmals wurde eine weltweite Bestandsaufnahme erstellt, ob die bisher zugesagten Treibhausgasminderungen ausreichen, um das 1,5°Grad Ziel noch zu erreichen und welche „gaps“ (Lücken) hierfür noch zu füllen sind. Ergebnis des „Global Stocktage“ war, dass, die Menschheit auf einen Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur von 2,1 bis 2,8 Grad zusteuert, wenn alle derzeit vorliegenden Selbstverpflichtungen der Staaten umgesetzt werden. Um die Erderwärmung weiter abzusenken, ist laut Abschlussdokument eine „umfassende, schnelle und nachhaltige Reduzierung der globalen Treibhausgasemissionen" um 43 Prozent bis 2030 und um 60 Prozent bis 2035 im Vergleich zum Niveau von 2019 erforderlich. Bis 2050 soll der Nettoausstoß an Kohlendioxidemissionen bei Null liegen (Nr.27 im Abschlussdokument).
- Ausgleichsfonds „Loss and Damage“ für ärmere Länder. Bisher erhielten diese Länder lediglich für die Anpassung an die Klimakrise und für Vorhaben zur Minderung der Emissionen finanzielle Mittel – nicht jedoch für Schäden und Verluste. Der Fonds ist für eine Übergangszeit bei der Weltbank angesiedelt. Deutschland und die Vereinigten Arabischen Emirate haben gleich zum Auftakt der Konferenz jeweils 100 Millionen Dollar für den Fonds zugesagt (Stand 12.12.2023: Umfang von insgesamt rund 800 Millionen Dollar).
- Verdreifachung der weltweiten Kapazitäten an erneuerbaren Energien bis 2030
- Verdopplung der Energieeffizienz bis 2030
- Versuch, eine gemeinsame Position zum Ende der Nutzung von fossilen Energieträgern zu finden
Bis zur Verabschiedung der Abschlusserklärung [PDF] wurde vor allem um den letzten Punkt gerungen. Es ist eine Errungenschaft, dass eine dahingehende Formulierung in das Abschlussdokument aufgenommen wurde. Ebenfalls begrüßenswert ist der Aufruf, die Kapazitäten erneuerbarer Energien bis zum Jahr 2030 zu verdreifachen. Im gleichen Zeitraum soll die Energieeffizienz verdoppelt werden.
Die nächste Weltklimakonferenz COP29 findet vom 11. November bis 22. November 2024 in Baku/Aserbaidschan statt.
: COP26 in Glasgow
Die nächste COP findet Ende Oktober 2021 in Glasgow statt. Bis dahin sollen die Vertragsstaaten ihre neuen oder aktualisierten NDCs vorlegen. In Madrid haben sich bereits 120 Staaten der „Climate Ambition Coalition“ angeschlossen und angekündigt, bis spätestens 2050 Treibhausgasneutralität zu erreichen. Ferner haben sich 80 Staaten verpflichtet, ihre NDCs zu verschärfen.
Weltklimakonferenz COP26 in Glasgow 2021 (in englischer Sprache)
: COP25 in Madrid
In der spanischen Hauptstadt Madrid findet 2019 die COP25 statt. Im Fokus stehen einzelne Punkte, bei denen die Staaten in Katowice noch keinen Kompromiss erzielten. Dazu gehören die sogenannten Markt- und Kooperationsmechanismen: Durch die Zusammenarbeit von Ländern soll der Klimaschutz vereinfacht werden. Allerdings braucht es Regeln, damit zum Beispiel nicht beide kooperierende Länder die einmalig erzielte Emissionseinsparung aus der Zusammenarbeit auf ihre jeweiligen Klimaziele in ihren NDCs anrechnen. Jedoch erreichen die Länder dazu auch bei der COP25 in Madrid keine Einigung und vertagen das Thema.
Außerdem rücken die unvermeidbaren Schäden und Verluste durch den Klimawandel verstärkt in den Vordergrund der Verhandlungen, denn an den ansteigenden Meeresspiegel ist beispielsweise ab einem gewissen Punkt keine Anpassung mehr möglich. Auch wenn das Pariser Übereinkommen Kompensationsforderungen explizit ausschließt, fordern bei der COP25 in Madrid Entwicklungsländer entsprechende Finanzmittel für den Umgang mit den bereits unabwendbaren Folgen des Klimawandels.
Weltklimakonferenz COP25 in Madrid 2019 (in englischer Sprache)
: COP24 in Katowice
Obwohl das Pariser Übereinkommen bereits im November 2016 in Kraft tritt, dauert es bis zur COP24 im Jahr 2018 in Katowice, Polen, bis sich die Vertragsstaaten zu den meisten Detailfragen einigen. Für alle Länder gibt es nun einheitliche Berichtspflichten und Transparenzbestimmungen, wobei Entwicklungsländern mit geringen Kapazitäten Flexibilität eingeräumt wurde. Dadurch sollen die Anstrengungen zum Klimaschutz, zur Klimaanpassung und zur Klimafinanzierung zukünftig transparenter und vergleichbar werden.
Zudem schließen die Länder den Talanoa Dialog ab, den die fidschianische Präsidentschaft ein Jahr zuvor bei der COP23 initiiert hatte. Dieser Dialog zieht eine erste Bilanz seit der Verabschiedung des Pariser Klimaschutzabkommens und soll den Staaten helfen, ihre neuen NDCs zu erarbeiten. Künftig wird alle fünf Jahre eine solche Bestandsaufnahme erfolgen, die gemeinsam mit den regelmäßig angepassten NDCs die Klimaschutzambitionen schrittweise erhöhen soll.
: COP21 in Paris
In Frankreichs Hauptstadt Paris findet 2015 das größte diplomatische Treffen der Weltgeschichte, die COP21, statt. Erstmalig gelingt es, einen internationalen Klimavertrag abzuschließen, der alle Staaten zum Klimaschutz verpflichtet. Demnach strebt die Weltgemeinschaft an, die globale Erwärmung, wenn möglich sogar auf 1,5 Grad Celsius zu begrenzen, und in der zweiten Hälfte des Jahrhunderts Treibhausgasneutralität zu erreichen. Es sollen also nicht mehr Treibhausgase in die Atmosphäre entlassen werden, wie durch natürliche oder künstliche Senken wieder aus der Atmosphäre entnommen werden.
Allerdings bestimmen die Staaten im Rahmen ihrer nationalen Klimaschutzbeiträge (NDCs) selbst, was sie zum internationalen Klimaschutz beitragen wollen. Verbindliche Zielsetzungen für die einzelnen Staaten werden nicht verabschiedet. Auch die Klärung von Einzelheiten verschieben die Staaten auf spätere Konferenzen. Baden-Württemberg unterstützt die Einigung in Paris und gründet das subnationale Klimaschutzbündnis Under2 Coalition.
: COP18 in Doha
Wiederum ein Jahr später einigen sich die Nationalstaaten bei der COP18 im sogenannten „Doha Amendment“ auf eine zweite Verpflichtungsperiode (Kyoto II) von 2013 bis 2020 . Dieser kommt jedoch vor allem symbolischen Charakter zu, denn nur 15 Prozent der damaligen Treibhausgasemissionen sind darin umfasst. Die USA ist dem Kyoto-Protokoll nie beigetreten, Kanada 2012 ausgeschieden. Zudem weigern sich Japan, Neuseeland und Russland neue Verpflichtungen einzugehen. Schwellen- und Entwicklungsländer sind vom Kyoto-Protokoll sowieso nicht betroffen. Stand heute ist das „Doha Amendment“ immer noch nicht in Kraft getreten.
: COP17 in Durban
Bei der COP17 in Durban in Südafrika beschließt die Weltgemeinschaft 2011 einen neuen Anlauf für ein internationales Klimaabkommen. Dieses soll für alle Staaten gelten. Dazu richten die Vertragsstaaten eine entsprechende Arbeitsgruppe, die sogenannte „Ad hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action“, ein, um das Abkommen auszuhandeln.
: COP16 in Cancun
Ein Jahr später nehmen die Länder den politischen Akkord von Kopenhagen bei der COP16 in Cancun, Mexiko, an in den sogenannten „Cancun Agreements“. Ferner erfolgt 2010 eine wichtige Weichenstellung durch den Beschluss einer Bottom-Up-Strategie: Künftig sollen die Nationalstaaten selbst kommunizieren, was sie zum Klimaschutz beitragen können und wollen. Von oben herab festgesetzte Ziele für einzelne Staaten (Top-Down-Ansatz) soll es also nicht mehr geben – letztlich könnte dabei der betroffene Staat sowieso sein Veto einlegen.
: COP15 in Kopenhagen
Die COP15 in Kopenhagen in Dänemark soll 2009 den Erfolg bringen: Ein neues Abkommen soll verabschiedet werden. Die Verhandlungen laufen jedoch sehr zäh und die Konferenz steht kurz vor dem Abbruch. Letztendlich nehmen die Nationalstaaten nur einen politischen Akkord zur Kenntnis. Dieser ist komplett unverbindlich, erkennt aber zumindest erstmals das Ziel an, die globale Erwärmung auf maximal 2 Grad Celsius zu begrenzen. Darüber hinaus versprechen die Industrieländer, ab 2020 jährlich 100 Milliarden US-Dollar an Finanzierungshilfen für den Klimaschutz zur Verfügung zu stellen. Außerdem wird der Green Climate Fund (Grüner Klimafonds) eingerichtet.
: COP13 auf Bali
Zehn Jahre nach der Konferenz in Kyoto debattieren die Nationalstaaten 2007 in Bali, Indonesien, bei der COP13 über das weitere Vorgehen. Dafür werden zwei Verhandlungsstränge gegründet: Unter dem ersten werden die weiteren Verpflichtungen der Industriestaaten ausgehandelt. Im zweiten Strang geht es um „langfristige Kooperation“, also auch um mögliche Beiträge der Entwicklungs- und Schwellenländer. Baden-Württemberg unterstützt dabei das Anliegen Deutschlands und der EU, verbindliche Verpflichtungen zur Minderung der Treibhausgasemissionen für alle Länder zu verankern.
: COP3 in Kyoto
Die Verhandlungen unter dem „Berliner Mandat“ können 1997 bei der COP3 in Kyoto, Japan, erfolgreich abgeschlossen werden: Das sogenannte Kyoto-Protokoll verpflichtet ausschließlich Industrieländer, Treibhausgasemissionen einzusparen. Von 2008 bis 2012 sollen diese Ländern ihre Emissionen um 5,2 Prozent gegenüber 1990 reduzieren. Allerdings sind die USA dem Kyoto-Protokoll nie beigetreten. Der Grund: Entwicklungsländer erhalten keine Auflagen. Erst 2005 tritt das Kyoto-Protokoll in Kraft, nachdem ausreichend Industrienationen das Abkommen unterzeichnet haben.
: COP1 in Berlin
Nach dem Inkrafttreten der UN-Klimarahmenkonvention findet die erste Vertragsstaatenkonferenz (COP1) 1995 in Berlin, Deutschland, statt. Da sich die Staaten nicht auf ein anderes Vorgehen einigen können, wird in der Geschäftsordnung das Konsensprinzip aufgenommen. Außerdem starten unter dem sogenannten „Berliner Mandat“ Verhandlungen für die Verabschiedung eines Protokolls, um die Ziele der UN-Klimarahmenkonvention erreichen zu können.
Nach drei Jahrzehnten Klimadiplomatie steht fest, dass das Problem des Klimawandels eher größer als kleiner geworden ist und an Dringlichkeit gewonnen hat. Dementsprechend ist die Kritik an den internationalen Klimaverhandlungen groß: Die Vorgänge unter der UN-Klimarahmenkonvention haben sich bislang nur gering auf die Entwicklung der Treibhausgasemissionen ausgewirkt. Die Verhandlungen gelten als starr durch die strikte Zweiteilung in Industrie- und Schwellenländer.
Bisher konnten Staaten einfach austreten und Verpflichtungen somit vermeiden. Das Konsensprinzip verhindert außerdem weitreichende Beschlüsse, da sich die Nationalstaaten nur auf den kleinsten gemeinsamen Nenner einigen können. Zudem liegt der Fokus bislang immer auf der Lastenteilung, also negativ empfundenen Auswirkungen. Nicht zuletzt werden die Verhandlungen oft als distanziert fern von den Realitäten vor Ort wahrgenommen. Denn dorthin, wo die Auswirkungen des Klimawandels bereits zu spüren sind, besteht kein direkter Kontakt.
Allerdings wurden durchaus Fortschritte erzielt, unter anderem bei der Erhebung von Emissionen, der Berichterstattung und beim Kapazitätsaufbau in Entwicklungsländern. Dies sind wichtige Voraussetzungen für künftige Anstrengungen. Darüber hinaus gelten die Verhandlungen unter der UN-Klimarahmenkonvention als fair und inklusiv.
Die öffentliche Aufmerksamkeit und Medienberichterstattung erzeugt zudem Druck, wirksame Maßnahmen zu beschließen. Das Pariser Abkommen hat den bisherigen Defiziten Rechnung getragen und besitzt eine neue hybride Architektur. Denn die individuellen Beiträge der Länder folgen einem einheitlichen Muster und gemeinsamen Regeln, um Transparenz und Vergleichbarkeit herzustellen. Eine große Rolle spielen dabei der Konformitätsdruck zwischen den Staaten („peer pressure“), aber auch die hohen Erwartungen der allgemeinen Öffentlichkeit in Zeiten eines sich verschlimmernden Klimawandels. Letztlich stellt sich immer auch die Frage, wo wir heute stehen würden, wenn es die UN-Klimarahmenkonvention nicht gäbe.
Baden-Württemberg setzt sich für eine Intensivierung der Klimaschutzaktivitäten ein, sowohl im Land, als auch international unter der UN-Klimarahmenkonvention. Mit dem subnationalen Klimaschutzbündnis Under2 Coalition will das Land zusammen mit anderen ambitionierten Bundesstaaten, Regionen und Provinzen positiv Einfluss auf die internationalen Verhandlungen nehmen und zugleich mit gutem Beispiel vorangehen.
Ihre Ansprechpartnerin
Anke Obenland-Spyra
Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Referat EU-Politik und -Förderung, Internationales, Under2 Coalition
